合作治理面临三重挑战

从社会管理走向社会治理,呼唤一种新的治理理念与治理模式的生成，这就是合作治理。现代公共管理理论认为，无论政府、市场还是社会，任何单一治理机制都不可能包揽全部公共事务，也无法有效应对各种可能风险，构建多主体、多向度的合作互动关系是现代社会治理的必然要求。合作治理需要对既有制度环境作出回应，同时需要在国家层面作出新的系统性的制度安排。就当前中国现实而言，相关制度机制构建仍面临不少挑战。

不同主体间的治理共识亟待凝聚
　　凝聚治理共识是合作治理的前提。不同治理主体就根本的政治价值与治理理念建立共识，是保持社会凝聚力与向心力，提升社会治理有效性的根本保证。新形势下，不同行动主体治理共识的凝聚面临许多挑战。利益主体的多元化制约了治理共识的凝聚。多中心治理可以有效避免单一权威统治带来的诸多弊端，但也因此带来了不同利益诉求协调与整合的难题。例如，就政府主体而言，中央政府与地方政府，地方政府之间都不可避免会因为职权划分不当引发利益博弈问题，其中有些博弈带有恶性竞争色彩，任其发展很可能会带来政府权威的无谓损耗。不同社会组织之间同样如此，具有官方背景的社会组织与民间性社会组织之间也有不同的利益诉求，会在社会认同与资源获取等层面展开竞争，有些竞争产生了一定的内耗，削弱了社会组织的整体影响力。

政府与社会组织的互信关系亟待加强
　　构建信任关系是合作治理的基础。当前中国，政府与社会组织的信任关系基础受到了一定程度的削弱。首先，政府对社会组织存在一定的不信任心理。社会组织具有某些自发性、公益性特征，尤其是某些专业性社会组织在基层民众中享有较高的影响力与感召力，政府对社会组织带有一定的戒备心理，担心其在发展过程中会“侵占”政府活动空间，甚至削弱政府自身权威，导致政府在社会组织的态度上表现“暧昧”，不刻意限制，但也不积极鼓励。此外，社会组织自身存在的诸如财务管理不透明、挪用善款以及公信力下降等问题，使得政府对社会组织的自治自律难以放心，进而对其参与社会治理与公共服务的能力产生质疑。其次，社会组织对政府也缺乏一定的信任。由于政府掌握公共资源的分配大权，在社会权威体系中占据强势地位，社会组织在力量博弈与资源获取上均处于劣势，加之许多社会组织是在政府的扶持下产生的，导致前者对后者具有天然的依附性。必须指出，这种依附性生存模式更多是社会组织获取必要资源支持的权宜选择而非心甘情愿，因此社会组织对政府怀有较为复杂的心态，一方面服从政府管控以获取必要的资源支持，另一方面又希望能与政府保持距离以获得更多自主空间。此外，政府自身也存在信任缺失问题，诸如政策多变、设租寻租以及与民争利等政府失信行为，严重损害了政府形象、削弱了政府公信力，使得政府行为变得难以预期，由此导致社会组织无法在社会治理领域与政府开展深度合作。

不同治理机制的职能边界亟待界定
　　界定不同机制的职能边界是合作治理的关键。政府、市场、社会都有其活动边界与职能擅长，超越应有界限就会出现职能错乱。当前，由于我国政府职能转变不够到位，市场发展尚不完善，加之社会自主性相对不足，不同治理机制的职能定位出现了一定程度的错乱。其中一个突出表现就是，政府超越其活动界限，挤压市场与社会空间。但必须认识到，作为一种治理机制，政府作用有其边界，唯有在其擅长的领域才能有所作为。一般而言，政府更擅长提供公共物品和调节公共事务，比如维护公共安全，建立法律制度，进行宏观调控，维护社会公平正义等，其他诸如私人事务或准公共事务应当依托市场与社会机制或者各种机制的组合。但现实中，由于政府权力过度扩张加之缺乏必要约束，政府职能缺位、越位、错位的现象时有发生。政府职能界定不清不仅削弱了政府自身的治理能力与治理权威，同时由于其不当介入经济社会事务，压制了市场与社会活力，影响了市场与社会机制职能的有效发挥。不同治理机制职能混乱的另一个表现是，社会组织背离非营利组织宗旨，损害公共利益。非营利性是社会组织的一个基本特征，其宗旨在于让更多的人分享人类文明的进步成果、过上美好生活，其使命在于提供多元化的公共服务，满足社会成员的多元化需求，实现社会福利的整体提升。然而，一些社会组织却违背上述宗旨，以营利和避税为目的，例如在初创时宣传服务社会公共公益，一旦运作之后，就开始追求自身利益的最大化，服务于组织内部成员而非社会公众，以至出现“公益不足、互益有余”的反常现象。